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  • 公共政策执行偏差及纠正对策分析 - 下载本文

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    湘潭大学

    自学考试毕业论文

    题 目:论公共政策执行偏差及纠正的对策专 业:行政管理考 籍 号:考生姓名:刘指导老师:谭九生通信地址:湖南省长沙市雨花区香樟路联系电话:完成时间:

    010109100783

    蓓 22号

    长沙民政学院民政系民管0831班

    15116300446 2011年1月12日

    目录

    摘要?????????????????????????? 1 绪论?????????????????????????? 1 一、公共政策执行偏差的概念及表现形式?????????? 1 (一)公共政策执行偏差的概念?????????????? 1 (二)公共政策执行偏差的表现形式???????????? 1 二、公共政策执行偏差产生原因分析???????????? 2 (一)公共政策本身存在问题??????????????? 3 (二)公共政策执行主体存在问题????????????? 3 (三)政策环境的变化导致政策执行受阻?????????? 4 (四)政策目标群体影响政策的执行???????????? 4 (五)公共政策执行机制不健全导致政策执行偏差?????? 4 三、纠正公共政策执行偏差的对策????????????? 5 (一)优化公共政策,提高公共政策质量?????????? 5 (二)提高公共政策执行者的素质????????????? 5 (三)建立创新执行方式的激励机制和有效的责任追究机制?? 6 (四)正视公共政策执行偏差,做好公共政策执行再决策??? 6 (五)建立健全政策执行机制??????????????? 7 四、结语???????????????????????? 7 参考文献???????????????????????? 8

    论公共政策执行偏差及纠正的对策

    [摘要]:公共政策执行偏差是公共政策执行过程中的常见现象。公共政策执行偏差有众多表现形式,它是由政策本身不完善、执行主体出现问题、执行环境多元等多方面原因共同作用而导致的。及时纠正公共政策执行偏差能有效节省公共公共政策执行成本、保证公共政策目标的实现。本文将结合公共政策执行偏差的表现形式及偏差产生的原因提出针对性的纠正对策。

    [关键词]:公共政策、偏差、目标、执行机制

    公共政策是在美国兴起的综合性学科,有关公共政策的研究成果被引进我国以后,我国学者提出了一些符合我国实际的定义,其中有代表性的为:公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。1然而公共政策只是一种存留在观念形态的方案,政策制定完成的下一个环节是政策执行,政策的实际有效性需要政策执行这一环节进行检验。

    公共政策执行是指一定的社会组织及其成员为了实现公共政策目标而采取的实际行动,政策执行是政策目标实现的基本途径。政策执行是一项极为复杂的实践活动,之于静态的公共政策而言,政策执行是动态的。在政策执行的过程中,常?;嵋蛭髦衷虻贾抡咧葱械钠?。

    一、公共政策执行偏差的概念及表现形式

    (一)公共政策执行偏差的概念

    公共政策执行者在实施政策的过程中,受到主客观因素的制约和影响,使行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的现象,2这类现象被称为政策失真或政策变形,也有学者将其称为政策执行变异、政策规避、政策执行阻滞等等。本文统一称之为公共政策执行偏差。

    (二)公共政策执行偏差的表现形式

    对于公共政策执行偏差的表现形式,有多位学者进行了细致的研究,经过总结,政策执行偏差的表现形式主要有以下八种:

    1、敷衍式政策执行,或称象征式政策执行。是指执行主体在执行政策的过程中,对于政策执行所必须的资金投入、人员安排以及宣传工作并没有真正做到位,或者说在执行时只做表现宣传。主要表现是前紧后松、敷衍塞责。这种“跑马观花”似的政策执行其总的特点就是使政策成了一纸空文。政策成了纸上文章,政策的制定也就失去了意义。

    2、附加式政策执行。是指政策的执行过程中被附加了不合理的内容,使政策的调整对象、范围、力度和目标与原地政策不符,从而使原定政策不能到位,或导致政策的不断扩大化,即执行者在现行政策的基础上再自行增添了若干新内容?!巴琳摺北闶歉郊邮秸叩牡湫?,“土政策”是指戴着因地制宜、政策执行灵活性高帽而自行附加额外目标的政策,“土政策”使政策执行复杂化,影响了政策目标的实现。3

    1

    3、残缺式政策执行,或称选择式政策执行。一项政策的制定往往会有众多细节,在政策执行过程中,执行者对这些细节进行过滤,只选择对所在或所代表利益群体有利的政策细节进行执行,这种使政策内容残缺、不能有效完整地实现既定政策目标的政策执行方式叫做残缺式政策执行。这种执行方式使政策的整体功能难以发挥,严重影响了政策目标的顺利实现,动摇了公共政策的权威性。其典型表现是“断章取义,为我所用”。

    4、观望式政策执行,或称政策滞后。主要指政策执行过程中,政策执行者总是被动观望,观望上级的动作,看是否有新政策出台;观望上级的态度,决定政策执行的力度;观望平级政府或机构,决定是否真正落实政策。这种对政策持观望态度的执行方式,忽视了政策的时效性,很有可能使政策的实施错失良机,导致政策目标实现滞后或者无法实现。

    5、替代式政策执行。是指政策与政策执行主体发生利益冲突时,执行者在执行政策的过程中换上与原定政策表面上一致而事实上相背离的内容。这种偷梁换柱的政策执行,是一种极严重的政策偏差,其政策内容、性质及目标已严重失真,影响了政策的权威性和严肃性。如上所述,“这种执行方式往往发生在政策

    4

    与执行主体之间出现了极为激烈的利益差异和冲突时”,“上有政策,下有对策”是现实中替代式政策执行的典型。

    6、机械式政策执行,或称政策复制。主要指执行主体不结合当地实际情况,而在执行过程中对以前的政策或其他地区的政策照搬照抄。这种执行或者表现为不考虑客观环境条件,对相关问题不能因时、因事、因地做出具体分析,机械地照搬其它地区、部门或行业的公共政策;或者表现为无视公共管理中各种新情况、新问题、新特点,机械地照搬陈旧的、过时的公共政策。5这种机械呆板的执行把政策的原则性和灵活性分离,使政策失去针对性。往往会因为与地区实际不符而不能有效实现政策目标,降低行政效率,浪费公共资源。

    7、对抗式政策执行,或称政策抵制。主要指由于公共政策的执行主体因政治觉悟、对政策的领悟和利益驱动等原因对现有的政策不认同、不接受,从而产生抵制情绪,而采取回避或对抗的态度,有意不执行、或变相不执行公共政策.这是政策执行主体在主观上、行动上反对政策的一种表现,严重影响了政策的权威性。这种执行偏差,其危害是政策执行中断或根本不能到位。6

    8、野蛮式政策执行。是指执行主体滥用公权力,对执行对象用命令、强制等手段执行公共政策。如近年来大力搞建设的背景下的强制拆迁,执行者在执行政策的过程中不重视做好对拆迁户的宣传工作、舍不得投入资金到拆迁户的住房安置或经济补偿中,反而利用公权力采取强制措施,发生了众多悲剧事件。这种政策执行方式不仅违背了公共政策的公共性、降低了政策执行效率,还严重影响干群关系、加剧了与执行对象的冲突、损害了政府的形象。

    二、公共政策执行偏差产生的原因分析

    美国学者托马斯·史密斯认为,在政策执行过程中,有四个因素至关重要,即理想化的政策、执行机构、政策环境和目标群体。而除了上面四个因素外,执行机制也至关重要。以下将主要从上述五个方面论述公共政策执行偏差产生的原因。

    (一) 公共政策本身存在问题

    科学的公共政策具有诸如合理性、明确性、稳定性与变动性相结合、连贯性

    2

    与一致性相结合四大基本特征

    公共政策缺乏合理性。公共政策缺乏合理性主要表现在以下三个方面:其一为政策制定缺乏针对性,政策目标模糊不清,政策没有围绕解决某一问题进行制定;其二是政策缺乏科学性,一些政策不合理的地方在于,政策制定者往往是通过主观臆想而不是建立在调查研究、理性分析和科学判断上;其三是政策不可行,政策的顺利执行,从操作上和技术上来说,必须具体可行,必须是在现实条件下能够有效实现政策目标的。

    公共政策缺乏明确性。政策能够有效执行的关键在于政策方案是否具体明确,这种明确性同时也是对政策执行进行评估和控制的基础。不明晰的政策会给政策执行者造成执行中的困扰,导致在实施过程中难以实现既定目标,而使政策得不到有效执行。政策缺乏明确性,会导致政策界限不清、为某些执行者提供随意变通政策的借口,严重危害政策的合法性及权威性。政策缺乏明确性还可能会给政策执行客体带来认识上的偏差,甚至会影响他们对政策的认同度。

    政策缺乏稳定性与变动性。古代思想家说 “世异则事异,事异则备变”。所以,政策必须保持一定的稳定性,才能保证政策的有效实施。朝令夕改的政策会是执行者无所适从,而影响他们对政策的认同;然而,事物是处在不断变化 中的,随着政策执行环境的不断变化,政策需要保留一定的变动性,没有变动性的政策往往会随着环境的变化而削弱政策的可行性。

    政策缺乏一致性和连贯性,或称政策缺乏协调性。公共政策反映的是一个国家在一定时期的基本发展趋势。在政策制定过程中,新老政策之间,政治、经济、社会等各个领域或各个部门政策之间,上级与下级之间,如果不能进行很好地协调和配套,没有形成科学合理的政策体系,会给政策执行带来种种困难。

    除以上列列举出来的四点外,还有诸如政策缺乏权威性7、缺乏预见性8、缺乏公共性、公共政策“快餐化”9等也会造成政策执行的偏差。

    (二)公共政策执行主体存在问题

    分析执行主体导致政策执行偏差主要应从执行主体机构及执行人员来看。 执行主体受自身利益需求驱动。公共选择理论中的“经济人”假设认为,每个人都是“理性的自私者”,他关心的只是个人效用的最大化,即使在涉及公共利益时也是如此。公共政策的实质就是对社会资源和利益的划分,当利益这块蛋糕无法分匀时,公共政策就很有可能会出现问题,造成政策失真。

    政策执行主体易受“路径依赖性”影响。路径依赖是美国制度经济学家道格拉斯·诺斯在制度变迁中所提出的描述过去对现在和未来产生强大影响的术语,人们过去的选择决定了他们现在可能的选择。路径依赖类似于物理学中的“惯性”,一旦进入某一路径,就可能对这种路径产生依赖。10执行主体在公共政策在执行过程中,往往会受到以往政策执行方式和方法的影响,而忽略政策执行环境和政策目标群体的逐渐变化。执行主体受到这种“路径依赖”的影响后,可能形成对政策执行方式的固定化,难以做到政策执行的灵活性,从而影响政策的执行效率,甚至于浪费人力物力。

    执行人员的综合素质欠缺。执行者的综合素质与政策的有效施行息息相关。缺乏综合素质的执行者欠缺对于一些政策存在认知问题,很有可能导致对政策的消极或抵触态度,或者由于对政策的理解错误而导致对政策的错误执行。虽然欠缺综合素质的执行人员主观上愿意正确执行政策,但是由于自身知识结构方面存在缺陷,会使他们对一些政策的具体细节或一些深层次目标难以理解,而不能有

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